工程建设投资融资和资金筹措 中共中央、国务院关于 深化投融资体制改革的意见 （中发〔2016〕第 18 号 2016 年 7 月 5 日） 党的十八大以来，党中央、国务院大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革，投融资体制 改革取得新的突破，投资项目审批范围大幅度缩减，投资管理工作重心逐步从事前审批转向过程服 务和事中事后监管，企业投资自主权进一步落实，调动了社会资本积极性。同时也要看到，与政府 职能转变和经济社会发展要求相比，投融资管理体制仍然存在一些问题，主要是：简政放权不协同、 不到位，企业投资主体地位有待进一步确立；投资项目融资难融资等问题较为突出，融资渠道需要 进一步畅通；政府投资管理亟需创新，引导和带动作用有待进一步发挥；权力下放与配套制度建设 不同步，事中事后监管和过程服务仍需加强；投资法制建设滞后，投资监管法治化水平亟待提高。 为深化投融资体制改革，充分发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用，现提出以下意见。 一、总体要求 全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、 “三个代表”重 要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总 体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理 念，着力推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更 好发挥政府作用。进一步转变政府职能，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，建立完善 企业自主决策、融资渠道畅通，职能转变到位、政府行为规范，宏观调控有效、法治保障健全的新 型投融资体制。 ——企业为主，政府引导。科学界定并严格控制政府投资范围，平等对待各类投资主体，确立 企业投资主体地位，放宽放活社会投资，激发民间投资潜力和创新活力。充分发挥政府投资的引导 作用和放大效应，完善政府和社会资本合作模式。 ——放管结合，优化服务。将投资管理工作的立足点放到为企业投资活动做好服务上，在服务 中实施管理，在管理中实现服务。更加注重事前政策引导、事中事后监管约束和过程服务，创新服 务方式，简化服务流程，提高综合服务能力。 ——创新机制，畅通渠道。打通投融资渠道，拓宽投资项目资金来源，充分挖掘社会资金潜力， 让更多储蓄转化为有效投资，有效缓解投资项目融资难融资贵问题。 ——统筹兼顾，协同推进。投融资体制改革要与供给侧结构性改革以及财税、金融、国有企业 等领域改革有机衔接、整体推进，建立上下联动、横向协同工作机制，形成改革合力。 二、改善企业投资管理，充分激发社会投资动力和活力 （一）确立企业投资主体地位。坚持企业投资核准范围最小化，原则上由企业依法依规自主决 策投资行为。在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以政策性条件引导、企 业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。对极少数关系国家安全和生态安全、涉及全国重大 生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，政府从维护社会公共利益角度确需依法进行 审查把关的，应将相关事项以清单方式列明，最大限度缩减核准事项。 （二）建立投资项目“三个清单”管理制度。及时修订并公布政府核准的投资项目目录，实行 企业投资项目管理负面清单制度，除目录范围内的项目外，一律实行备案制，由企业按照有关规定 向备案机关备案。建立企业投资项目管理权力清单制度，将各级政府部门行使的企业投资项目管理 职权以清单形式明确下来，严格遵循职权法定原则，规范职权行使，优化管理流程。建立企业投资 项目管理责任清单制度，厘清各级政府部门企业投资项目管理职权所对应的责任事项，明确责任主 体，健全问责机制。建立健全“三个清单”动态管理机制，根据情况变化适时调整。清单应及时向社 会公布，接受社会监督，做到依法、公开、透明。 （三）优化管理流程。实行备案制的投资项目，备案机关要通过投资项目在线审批监管平台或 政务服务大厅，提供快捷备案服务，不得设置任何前置条件。实行核准制的投资项目，政府部门要 依托投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅实行并联核准。精简投资项目准入阶段的相关手续， 只保留选址意见、用地（用海）预审以及重特大项目的环评审批作为前置条件；按照并联办理、联 合评审的要求，相关部门要协同下放审批权限，探索建立多评合一、统一评审的新模式。加快推进 中介服务市场化进程，打破行业、地区壁垒和部门垄断，切断中介服务机构与政府部门间的利益关 联，建立公开透明的中介服务市场。进一步简化、整合投资项目报建手续，取消投资项目报建阶段 技术审查类的相关审批手续，探索实行先建后验的管理模式。 （四）规范企业投资行为。各类企业要严格遵守城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产 等方面的法律法规，认真执行相关政策和标准规定，依法落实项目法人责任制、招标投标制、 工程监理制和合同管理制，切实加强信用体系建设，自觉规范投资行为。对于以不正当手段取得核 准或备案手续以及未按照核准内容进行建设的项目，核准、备案机关应当根据情节轻重依法给予警 告、责令停止建设、责令停产等处罚；对于未依法办理其他相关手续擅自开工建设，以及建设过程 中违反城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面的法律法规的项目，相关部门应依法予以 处罚。相关责任人员涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。各类投资中介服务机构要坚持诚信原则， 加强自我约束，增强服务意识和社会责任意识，塑造诚信高效、社会信赖的行业形象。有关行业协 会要加强行业自律，健全行业规范和标准，提高服务质量，不得变相审批。 三、完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导和带动作用 （五）进一步明确政府投资范围。政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、 公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域 的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。建立政府投资范围定期评估调整机制， 不断优化投资方向和结构，提高投资效率。 （六）优化政府投资安排方式。政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主。对确需支持 的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导。 安排政府投资资金应当在明确各方权益的基础上平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。根 据发展需要，依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资 产业投资基金等各类基金，充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。加快地方政府融资平台的市 场化转型。 （七）规范政府投资管理。依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求，编制三年 滚动政府投资计划，明确计划期内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，统筹安排、规范使用各 类政府投资资金。依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策，编制政府投资年度计划，合理 安排政府投资。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库，未入库项目原则上不予安排政府投资。 完善政府投资项目信息统一管理机制，建立贯通各地区各部门的项目信息平台，并尽快拓展至企业 投资项目，实现项目信息共享。改进和规范政府投资项目审批制，采用直接投资和资本金注入方式 的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估、公 众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设 计。经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目，部分改扩建项目，以及建 设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内容和审批程序。 （八）加强政府投资事中事后监管。加强政府投资项目建设管理，严格投资概算、建设标准、 建设工期等要求。严格按照项目建设进度下达投资计划，确保政府投资及时发挥效益。严格概算执 行和造价控制，健全概算审批、调整等管理制度。进一步完善政府投资项目代理建设制度。在社会 事业、基础设施等领域，推广应用建筑信息模型技术。鼓励有条件的政府投资项目通过市场化方式 进行运营管理。完善政府投资监管机制，加强投资项目审计监督，强化重大项目稽察制度，完善竣 工验收制度，建立后评价制度，健全政府投资责任追究制度。建立社会监督机制，推动政府投资信 息公开，鼓励公众和媒体对政府投资进行监督。 （九）鼓励政府和社会资本合作。各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政 府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形 式，扩大公共产品和服务供给。要合理把握价格、土地、金融等方面的政策支持力度，稳定项目预 期收益。要发挥工程咨询、金融、财务、法律等方面专业机构作用，提高项目决策的科学性、项目管 理的专业性和项目实施的有效性。 四、创新融资机制，畅通投资项目融资渠道 （十）大力发展直接融资。依托多层次资本市场体系，拓宽投资项目融资渠道，支持有真实经 济活动支撑的资产证券化，盘活存量资产，优化金融资源配置，更好地服务投资兴业。结合国有企 业改革和混合所有制机制创新，优化能源、交通等领域投资项目的直接融资。通过多种方式加大对 种子期、初创期企业投资项目的金融支持力度，有针对性地为“双创”项目提供股权、债权以及信 用贷款等融资综合服务。加大创新力度，丰富债券品种，进一步发展企业债券、公司债券、非金融 企业债务融资工具、项目收益债等，支持重点领域投资项目通过债券市场筹措资金。开展金融机构 以适当方式依法持有企业股权的试点。设立政府引导、市场化运作的产业（股权）投资基金，积极 吸引社会资本参加，鼓励金融机构以及全国社会保障基金、保险资金等在依法合规、风险可控的前 提下，经批准后通过认购基金份额等方式有效参与。加快建立规范的地方政府举债融资机制，支持 省级政府依法依规发行政府债券，用于公共领域重点项目建设。 （十一）充分发挥政策性、开发性金融机构积极作用。在国家批准的业务范围内，政策性、开 发性金融机构要加大对城镇棚户区改造、生态环保、城乡基础设施建设、科技创新等重大项目和工