工程建设项目决策及指导意见 国务院关于 《煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》 （国发〔2016〕7 号 2016 年 2 月 1 日） 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 煤炭是我国主体能源。煤炭产业是国民经济基础产业，涉及面广、从业人员多，关系经济发展 和社会稳定大局。近年来，受经济增速放缓、能源结构调整等因素影响，煤炭需求大幅下降，供给 能力持续过剩，供求关系严重失衡，导致企业效益普遍下滑，市场竞争秩序混乱，安全生产隐患加 大，对经济发展、职工就业和社会稳定造成了不利影响。为贯彻落实党中央、国务院关于推进结构 性改革、抓好去产能任务的决策部署，进一步化解煤炭行业过剩产能、推动煤炭企业实现脱困发展， 现提出以下意见： 一、总体要求 （一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议 精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿 色、开放、共享的发展理念，着眼于推动煤炭行业供给侧结构性改革，坚持市场倒逼、企业主体，地 方组织、中央支持，综合施策、标本兼治，因地制宜、分类处置，将积极稳妥化解过剩产能与结构调 整、转型升级相结合，实现煤炭行业扭亏脱困升级和健康发展。 （二）基本原则。 市场倒逼与政府支持相结合。充分发挥市场机制作用和更好发挥政府引导作用，用法治化和市 场化手段化解过剩产能。企业承担化解过剩产能的主体责任，地方政府负责制定落实方案并组织实 施，中央给予资金奖补和政策支持。 化解产能与转型升级相结合。严格控制新增产能，切实淘汰落后产能，有序退出过剩产能，探 索保留产能与退出产能适度挂钩。通过化解过剩产能，促进企业优化组织结构、技术结构、产品结 构，创新体制机制，提升综合竞争力，推动煤炭行业转型升级。 整体推进与重点突破相结合。在重点产煤省份和工作基础较好的地区率先突破，为整体推进探 索有益经验。以做好职工安置为重点，挖掘企业内部潜力，做好转岗分流工作，落实好各项就业和 社会保障政策，保障职工合法权益，处理好企业资产债务。 （三）工作目标。在近年来淘汰落后煤炭产能的基础上，从 2016 年开始，用 3 至 5 年的时间， 再退出产能 5 亿吨左右、减量重组 5 亿吨左右，较大幅度压缩煤炭产能，适度减少煤矿数量，煤炭 行业过剩产能得到有效化解，市场供需基本平衡，产业结构得到优化，转型升级取得实质性进展。 二、主要任务 （四）严格控制新增产能。从 2016 年起，3 年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技 术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。在建煤矿项目应按一定比例与 淘汰落后产能和化解过剩产能挂钩，已完成淘汰落后产能和化解过剩产能任务的在建煤矿项目应由 省级人民政府有关部门予以公告。 （五）加快淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能。安全监管总局等部门确定的 13 类落后 小煤矿，以及开采范围与自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等区域重叠的煤矿，要尽快 依法关闭退出。产能小于 30 万吨/年且发生重大及以上安全生产责任事故的煤矿，产能 15 万吨/年 及以下且发生较大及以上安全生产责任事故的煤矿，以及采用国家明令禁止使用的采煤方法、工艺 且无法实施技术改造的煤矿，要在 1 至 3 年内淘汰。 （六）有序退出过剩产能。 1.属于以下情况的，通过给予政策支持等综合措施，引导相关煤矿有序退出。 ——安全方面：煤与瓦斯突出、水文地质条件极其复杂、具有强冲击地压等灾害隐患严重，且 在现有技术条件下难以有效防治的煤矿；开采深度超过《煤矿安全规程》规定的煤矿；达不到安全 质量标准化三级的煤矿。 ——质量和环保方面：产品质量达不到《商品煤质量管理暂行办法》要求的煤矿。开采范围与 依法划定、需特别保护的相关环境敏感区重叠的煤矿。 ——技术和资源规模方面：非机械化开采的煤矿；晋、蒙、陕、宁等 4 个地区产能小于 60 万吨 /年，冀、辽、吉、黑、苏、皖、鲁、豫、甘、青、新等 11 个地区产能小于 30 万吨/年，其他地区 产能小于 9 万吨/年的煤矿；开采技术和装备列入《煤炭生产技术与装备政策导向（2014 年版） 》限 制目录且无法实施技术改造的煤矿；与大型煤矿井田平面投影重叠的煤矿。 ——其他方面：长期亏损、资不抵债的煤矿；长期停产、停建的煤矿；资源枯竭、资源赋存条件 差的煤矿；不承担社会责任、长期欠缴税款和社会保障费用的煤矿；其他自愿退出的煤矿。 2.对有序退出范围内属于满足林区、边远山区居民生活用煤需要或承担特殊供应任务的煤矿， 经省级人民政府批准，可以暂时保留。保留的煤矿原则上要实现机械化开采。 3.探索实行煤炭行业“存去挂钩”。除工艺先进、生产效率高、资源利用率高、安全保障能力 强、环境保护水平高、单位产品能源消耗低的先进产能外，对其他保留产能探索实行“存去挂钩”， 通过重新确定产能、实行减量生产等多种手段压减部分现有产能。 （七）推进企业改革重组。稳妥推动具备条件的国有煤炭企业发展混合所有制经济，完善现代 企业制度，提高国有资本配置和运行效率。鼓励大型煤炭企业兼并重组中小型企业，培育一批大型 煤炭企业集团，进一步提高安全、环保、能耗、工艺等办矿标准和生产水平。利用 3 年时间，力争 单一煤炭企业生产规模全部达到 300 万吨/年以上。 （八）促进行业调整转型。鼓励发展煤电一体化，引导大型火电企业与煤炭企业之间参股。火 电企业参股的煤炭企业产能超过该火电企业电煤实际消耗量的一定比例时，在发电量计划上给予该 火电企业奖励。加快研究制定商品煤系列标准和煤炭清洁利用标准。鼓励发展煤炭洗选加工转化， 提高产品附加值；按照《现代煤化工建设项目环境准入条件（试行）》，有序发展现代煤化工。鼓励 利用废弃的煤矿工业广场及其周边地区，发展风电、光伏发电和现代农业。加快煤层气产业发展， 合理确定煤层气勘查开采区块，建立煤层气、煤炭协调开发机制，处理好煤炭、煤层气矿业权重叠 地区资源开发利用问题，对一定期限内规划建井开采的区域，按照煤层气开发服务于煤炭开发的原 则，采取合作或调整煤层气矿业权范围等方式，优先保证煤炭开发需要，并有效利用煤层气资源。 开展低浓度瓦斯采集、提纯和利用技术攻关，提高煤矿瓦斯利用率。 （九）严格治理不安全生产。进一步加大煤矿安全监管监察工作力度，开展安全生产隐患排查 治理，对存在重大安全隐患的煤矿责令停产整顿。严厉打击证照不全、数据资料造假等违法生产行 为，对安全监控系统不能有效运行、煤与瓦斯突出矿井未按规定落实区域防突措施、安全费用未按 要求提取使用、不具备安全生产条件的煤矿，一律依法依规停产整顿。 （十）严格控制超能力生产。全面实行煤炭产能公告和依法依规生产承诺制度，督促煤矿严格 按公告产能组织生产，对超能力生产的煤矿，一律责令停产整改。引导企业实行减量化生产，从 2016 年开始，按全年作业时间不超过 276 个工作日重新确定煤矿产能，原则上法定节假日和周日不安排 生产。对于生产特定煤种、与下游企业机械化连续供应以及有特殊安全要求的煤矿企业，可在 276 个 工作日总量内实行适度弹性工作日制度，但应制定具体方案，并向当地市级以上煤炭行业管理部门、 行业自律组织及指定的征信机构备案，自觉接受行业监管和社会监督。 （十一）严格治理违法违规建设。对基本建设手续不齐全的煤矿，一律责令停工停产，对拒不 停工停产、擅自组织建设生产的，依法实施关闭。强化事中事后监管，建立和完善煤炭生产要素采 集、登记、公告与核查制度，落实井下生产布局和技术装备管理规定，达不到国家规定要求的煤矿 一律停产并限期整改，整改后仍达不到要求的，限期退出。有关部门要联合惩戒煤矿违法违规建设 生产行为。 （十二）严格限制劣质煤使用。完善煤炭产业发展规划，停止核准高硫高灰煤项目，依法依规 引导已核准的项目暂缓建设、正在建设的项目压缩规模、已投产的项目限制产量。落实商品煤质量 管理有关规定，加大对京津冀、长三角、珠三角等地区销售使用劣质散煤情况的检查力度。按照有 关规定继续限制劣质煤进口。 三、政策措施 （十三）加强奖补支持。设立工业企业结构调整专项奖补资金，按规定统筹对地方化解煤炭过剩产 能中的人员分流安置给予奖补，引导地方综合运用兼并重组、债务重组和破产清算等方式，加快处 置“僵尸企业”，实现市场出清。使用专项奖补资金要结合地方任务完成进度、困难程度、安置职 工情况等因素，对地方实行梯级奖补，由地方政府统筹用于符合要求企业的职工安置。具体办法由 相关部门另行制定。 （十四）做好职工安置。要把职工安置作为化解过剩产能工作的重中之重，坚持企业主体作用 与社会保障相结合，细化措施方案，落实保障政策，维护职工合法权益。安置计划不完善、资金保 障不到位以及未经职工代表大会或全体职工讨论通过的职工安置方案，不得实施。 1.挖掘企业内部潜力。采取协商薪酬、灵活工时、培训转岗等方式，稳定现有工作岗位，对采 取措施不裁员或少裁员的生产经营困难企业，通过失业保险基金发放稳岗补贴。支持创业平台建设 和职工自主创业，积极培育适应煤矿职工特点的创业创新载体，将返乡创业试点范围扩大到矿区， 通过加大专项建设基金投入等方式，提升创业服务孵化能力，培育接续产业集群，引导职工就地就 近创业就业。 2.对符合条件的职工实行内部退养。对距离法定退休年龄 5 年以内的职工经自愿选择、企业同 意并签订协议后，依法变更劳动合同，企业为其发放生活费并缴纳基本养老保险费和基本医疗保险 费。职工在达到法定退休年龄前，不得领取基本养老金。 3.依法依规解除、终止劳动合同。企业确需与职工解除劳动关系的，应依法支付经济补偿，偿 还拖欠的职工在岗期间工资和补缴社会保险费用，并做好社会保险关系转移接续手续等工作。企业 主体消亡时，依法与职工终止劳动合同，对于距离法定退休年龄 5 年以内的职工，可以由职工自愿 选择领取经济补偿金，或由单位一次性预留为其缴纳至法定退休年